近日，浙江大学中国农村发展研究院史新杰研究员、博士生王鸽和南京农业大学经济管理学院仇童伟副教授合作撰写的论文《机会公平视角下的城乡基本公共服务均等化》在《中国社会科学内部文稿》2023年第3期刊发。《中国社会科学内部文稿》由中国社会科学院主办，坚持以马克思主义为指导，专门刊登重大理论和政策问题的原创性研究，重要研究成果先行内部刊发，主要呈送中办、国办和中央各大部委提供决策参考。主要观点如下：
城乡融合是影响社会发展进步的关键，也是共同富裕的必要条件。城乡发展差距不仅体现在收入差距上，而且更多体现在基本公共服务共享差异上，尽管城乡收入差距近年来在进一步缩小，但与城市相比，农村地区的公共服务和社会保障体系发展仍然呈现出不充分、不均衡的特点。改革开放40多年来，中国经济飞速发展，城乡基本公共服务均等化也有了新的延展——从更多关注城乡结果公平延伸至同时关注机会公平（包括获得性机会公平、权利性机会公平和发展性机会公平）。从机会公平视角探讨城乡基本公共服务均等化的问题及原因，并提出推动城乡基本公共服务公平发展的路径，是进一步缩小城乡发展差距、推动城乡融合发展和迈向共同富裕的重要思路。
一、城乡基本公共服务均等化面临挑战
基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心内涵是促进机会均等，保障人人公平享有基本公共服务的基础权利。党的十八大以来，我国基本公共服务实现了从“普惠化”“均等化”到“优质共享”的跨越式发展。从完善基本公共服务体系，解决“有没有”问题，到让人民公平享有享受基本公共服务的机会，再到更多、更公平、更优质地享有机会，这种以人为核心的基本公共服务发展理念是在共同富裕目标下推动城乡融合发展的重要体现。尽管近些年我国的基本公共服务均等化程度不断提升，但城乡之间的均等化程度仍然存在着较大差异，不同类型公共服务的均等化发展程度也不一致，其中机会性差异是重要体现。这种机会差异主要体现在以下三方面。
城乡教育公共服务面临获得性机会差异
义务教育是“兜底性”基本公共服务的一个重要维度。尽管“兜底性”公共服务在脱贫攻坚工作中已经得到了普惠性发展，但城乡之间均等化依旧面临挑战，农村地区获得高质量教育机会相对缺失是一个重要体现。比如与城镇相比，农村小学在师资力量方面明显不足，2020年，全国乡村小学生师比为17.8:1，而城镇为13.7:1；另外在教师素质、教学基础设施、财政投入水平等方面有着更大差异。除了政府供给外，家庭教育投资不足也是一个重要表现。虽然近些年城乡的家庭教育支出皆呈现出增长的趋势，但农村的家庭教育经济支出和非经济支出都不及城镇地区。这种因出生地不同而导致的公共服务结果差异是机会均等理论中“机会不平等”概念的重要维度之一。
城乡基本医疗和养老等社会保障公共服务面临权利性机会差异
从基本医疗等社会保障服务来看，城乡居民能够获得的保障水平存在差距，主要体现在医疗服务能力和医疗保险层次上。尽管医疗服务已普惠到每个村庄，但农村的医疗服务质量相对落后于城市。比如，在医疗资源供给上，2020年底全国城乡每千人医疗机构床位数之比为1.78:1，每千人卫生技术人员数量比为2.21:1，城乡差距依然明显。更为重要的是，城乡医疗保险也存在较大的差异，城镇居民大多参保职工医疗保险（另一部分人群参保城镇居民基本医疗保险），而农村居民多数缴纳城乡居民基本医疗保险，2021年城镇职工基本医疗保险基金支出是城乡居民基本医疗保险基金支出的1.5倍，但后者参保人数是前者的1.85。不仅如此，二者在缴费方式、医疗报销范围和比例、家庭共享性上都存在较大差异。这种城乡不均等是权利性机会差异的一个重要体现。
城乡精神文化公共服务面临发展性机会差异
在农村地区广泛开展精神文化建设可以推动农民接受新知识，新思想，从根本上改变他们固有的文化观念，摆脱僵化的贫困思维，让农民塑造主体自觉，激发他们摆脱贫困、走向共同富裕的内生动力。但是与城市相比，目前我国农村地区的高质量的精神文化产品与服务发展相对落后，农民居民面临发展性机会缺失。目前我国农村娱乐性文化服务和教育性文化服务供给皆存在不足。在娱乐性文化服务供给上，我国主要形成了以农家书屋、电影放映、文艺下乡和文体设施建设等惠民项目为主体的供应模式。尽管这种以政府为主导，以公共资源为支撑的文化供给模式可以在短时间内改善农村文化供给严重不足的情形，但是从长期来看存在着与需求不匹配等问题。与此同时，教育性文化服务供给也不能满足广大农民的需求，以传播新思想、新观念和新知识为主的相关培训很多时候流于形式，其内容并不能激发农民的兴趣。与城市多样化的文化教育服务体系而言，农村居民尚无法获得层次相当的发展性机会。
二、城乡基本公共服务发展不均的成因
宏观层面体制机制问题。制度差异是造成机会差异的核心因素之一。从我国城乡发展现实来看，这种发展差距主要源于户籍制度和土地制度两方面。尽管户籍制度逐步放宽，但在公共服务资源非常有限的情况下，用户籍区分人口身份显然是一个成本较低的方式。但这种户籍限制往往会使得基本公共服务的供给出现机会不平等。基本公共服务和社会保障体系因为行政区划壁垒产生的政策差异给迁入人员在异地就医、异地入学等方面带来诸多影响。另一个体制机制方面的原因是城乡土地制度。在现行的制度框架下，城镇的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有。由于土地用于工业化和城镇化带来的收益远大于农业收益，但出于对农业用地的保护，国家规定农业用地不得出让、转让或出租用于非农业建设，限制性的用途管制实际上使得农村土地的增值收益有限。这种城乡不同性质的土地制度使得土地生产要素在城乡之间的收益产生巨大的差异，从而拉大了城乡之间的差距，造成收入初次分配和再分配的不平等，也一定程度上带来了公共服务获取能力的差异。
中观层面的地方财政和基层治理问题。公共服务的核心是财政资源，但目前我国的财政制度仍然是分税制。在这种分配制度下，财政资源更多偏向经济条件较好的地区，专项转移支付种类繁多，而一般性转移支付分配条件苛刻，不利于基本公共服务的均等化发展。从部分情况来看，城乡基本公共服务机会失衡，在于政策执行不彻底，涉及到基层治理的问题。一方面，农村许多政策的实施本身并不能很好表达民意。另一方面，某些基层组织结构混乱，责任主体不清晰，责任分工不明确，导致对某些政策的实施不到位、财政补贴的审批和发放混乱以及基本公共服务供给不充分。
微观层面的个体权利问题。城乡基本公共服务供给机会失衡的另一个原因是现有政策体系缺乏“包容性”，导致微观个体层面教育和健康等权利的弱化。城乡公共服务均等化倡导的是既要实现城乡整体发展，又要尤其关注给予农村人口相同的发展机会以实现乡村振兴和城乡发展逐步收敛。但从目前来看，对于机会弱势群体人力资本积累的关注还不够。一方面，农村地区缺乏优质的就业机会无法吸引优质的人才，从而使人力资本积累不足；另一方面，农村教育医疗资源的匮乏直接影响了儿童人力资本水平，从长远的角度来说农村发展缺乏人才支撑，从根本上阻碍了共同富裕。这事实上造成了一种循环累积因果：对农村教育健康等人力资本缺乏重视导致高质量公共服务供给缺位，这种缺失反过来又影响农村的人力资本进一步深化。
三、立足机会公平推进基本公共服务均等化
长期以来，中国的城乡关系政策经历了几次重大的调整，从鲜明的二元结构，到尝试破除二元固化，统筹城乡发展，再到加快推动城乡融合发展，这背后蕴含着以人为核心的政策价值取向。在不断缩小城乡经济发展和城乡居民收入差距的过程中，确保城乡居民享有公平的基本公共服务和基本社会保障是推动以人为本的城镇化发展的重中之重。从长期视角来看，破除以人为核心的发展机会差异是推动城乡基本公共服务均等化的重要路径。
强化顶层设计，破除城乡基本公共服务均等化的制度壁垒
从户籍制度和农村土地制度入手，破除城乡基本公共服务均等化的制度壁垒。从户籍制度层面来看，尽管目前相关改革已经成效显著，但是要以此为抓手进一步构建更加包容的公共服务体系。这种包容性一方面体现在要关注农村低收入人群的“兜底性”基本公共服务保障，在财政可负担前提下，进一步延伸其普及性和普惠性；另一方面要重视农村机会弱势群体的“发展性”公共服务质量提升，破除相应的机会性壁垒，在自主自愿的前提下提供多样化的公共服务选择。从农村土地制度来看，一方面要强化其社会保障功能。农村土地是正式社会保障体系的有利补充和完善，切实保障农村居民的土地权益，能够强化农村公共服务的公平属性。另一方面要进一步推动三块地改革，增加农民的财产性收益，进而促进农民公共服务选择的多样化，缩小城乡公共服务的权利性机会差异。
同时在制度设计中要注意两点：一是认识到制度的区域性差异可能会给城乡基本公共服务均等化带来挑战，因此必须全国层面通盘考量相关顶层设计，在此基础上结合地方发展特色制定差异化的公共服务“菜单”；二是认识到基本公共服务均等不是完全的绝对量的统一，应该要在获得性、权利性和发展性机会均等基础上，尊重差异化努力带来的差异化的公共服务水平。
促进城乡要素流动，以包容性产业发展带动农村公共服务供给效能优化
要致力于通过促进城乡要素流动提升外生动力，通过包容性产业的发展促进弱势群体增收，优化农村公共服务供给效能，缩小城乡机会差异。针对乡村要素配置“一少三难”的现状，应从四个方面缓解当前城乡要素流动的困境。
一是从要素类型的角度开发乡村的新价值。现阶段，应关注到农村不仅仅只有农业生产价值，还具有景观价值、文化遗产价值和环境价值。挖掘农村不同价值的潜力，将生态和文化纳入到农村的要素体系之中，以扩大农村要素类型。
二是重视农村富余要素流出问题。扩大农村要素自由流入城市的渠道，加大对农业生产技术和农业生产组织方式等方面的重视是必要的。
三是扩大城市要素流入农村的渠道。一方面，农村应围绕构建现代化的农业产业体系，为农产品技术开发、加工、经营和贸易的产业链和价值链营造城乡一体化发展的市场环境，以要素内部流动的方式减少城市优质的劳动力、先进技术与管理、资本等要素流入农村的政策阻力。另一方面，应盘活农村的闲置资本，对准农村的需求群体开发服务业，并合理引进城市相对成熟的服务体系，为城市要素在农村的流动提供载体。
四是加快数字农村建设，为农村的公共服务发展补短板，为要素“流进来”的同时能“留下来”创造条件。一方面，加快推动农村智慧平台的普及，充分发挥智慧平台在推动信息流通方面的作用。另一方面，加快推动教育、商业、金融、保险和不同技能培训与就业的网络化服务平台建设。在农村土地、资金和人才要素缺乏的情况下，让农村居民通过网络了解到先进的职业类型和技术，破除农村居民职业选择的机会壁垒。
立足内源发展，以人力资本提升强化公共服务供给的代际公平
儿童时期的教育和健康资源缺失是导致代际流动不畅的重要原因，也是农村公共服务机会缺失的重要表现。因此，需要从优化义务教育质量和提升农村儿童营养健康水平两方面入手提升农村公共服务供给的内生动力。从义务教育层面来看，需要着重优化教育资源配置。一是提高师资水平，提高农村教师的待遇和生活水平，提供差异化生活优待政策。二是引入数字化技术设备。一方面可以使学生摆脱因为场地的约束无法获取教育资源的窘境，另一方面也可以接触到更优质的教育资源，从而提升学习效率。三是提升学校管理水平和资源配置效率。为乡村学校配置更有教学和管理经验的管理者，因地制宜，因材施教，以学生和教学为中心，提升资源配置效率。从儿童营养健康来看，要尤其关注学龄前儿童群体。一方面，应该更大范围覆盖学龄前儿童营养餐计划，对机会弱势的脆弱性家庭提供一定的营养餐补助。另一方面，应该加强对农村儿童监护人的营养宣教，提升其营养知识和教养水平。
总体来看，从机会公平的角度推动城乡基本公共服务均等化，应从制度顶层设计出发、以户籍制度和农村土地制度为总抓手，通过要素流动和乡村内源发展完善乡村发展机会。一方面为乡村建设培养和吸引更多的人才，为农业农村创新发展提供必要的人力资本积累，从而为乡村公共服务建设奠定基础；另一方面从推动城乡产业融合、优化市场配置和乡村数字化建设出发，加速城乡要素的自由流动，以乡村包容性产业发展带动公共服务发展，为推动城乡融合、助推共同富裕创造更多可能性。
参考文献：略
作者史新杰，浙江大学中国农村发展研究院研究员；王鸽，浙江大学公共管理学院博士研究生；仇童伟，南京农业大学经济管理学院副教授。
本文为国家自然科学基金青年项目“农村机会不平等的趋势与影响研究”（72003170）阶段性成果。
来源：《中国社会科学（内部文稿）》2023年第3期。