内容提要：本文以实证调查为基础，分析了农民负担形成的表层原因和深层原因，从立法保护农民权益的视点出发，提出了解决农民负担问题，依法治农，依法护农，依法发展农业的若干立法建议和政策建议。
关键词：农民负担 减负 保障权益
减轻农民负担问题，表面是一个经济问题，实质是一个严肃的政治问题，更是依法治国中的一个突出问题。中共中央多次强调，要从讲政治的高度来充分认识减轻农民负担的极端重要性，切实保护农民的利益和积极性，改善党同农民群众的关系。为了了解减轻农民负担的问题，我们通过实地考察、问卷调查、专题研讨等形式，开展了一系列调研活动。本文就是这些调研活动的一些初步结论和思考。
一、农民负担形成的表层原因
调查中农民和一些村组干部普遍反映，目前农民所承受的负担过重，负担分配不合理，合法权益难以得到保障。其中，突显的主要问题是：
1、农民人均纯收入严重失实，负担确定办法不规范、不合理
农民人均纯收入是反映农民负担承受能力的重要指标，也是合理分配负担的重要依据。但一些地方对农民人均纯收入的测算不科学、不真实、不规范，主要表现为有的以计划目标作为实际指标，有的将毛收入作为纯收入；更有甚者，为了使增加农民负担合法化，应付有关部门的检查，高估甚至虚报农民收入，人为抬高人均纯收入水平，从而加重了农民负担。不少群众反映，人均纯收入是个“虚数”，而负担是个“实数”。一虚一实，出入很大，严重加重了农民的负担。如我们在河南某县的调研中得到的一组农民人均纯收入的数据是县里掌握的数据是人均2200元，乡里提供的数据是人均1800元，村里提供的数据是人均1200元，农民反映说人均绝对没有1000元。同时，农民人均纯收入是一个平均数，反映的是一定区域内的一般收入水平。就一般的情况而言，在乡镇以上的层次上，农民人均负担的“三提五统”，并未突破有关部门规定的上年人均纯收入5%的控制线，但由于村与村之间、农户与农户之间的收入水平存在较大的差距，在分配提留统筹费负担的过程中又不考虑这种差距，就难免会出现收入高的负担轻，收入低的负担重的不合理现象，收入水平较低的村、农户所承担的提留统筹费往往超过各自人均纯收入的5%。我们在武汉市所调查的8个村中，有6个村的农民人均承担的“三提五统”超过了上年人均纯收入的5%，最高的达到了9.3%。此外，农民负担实行了一定三年不变的政策，没有考虑到农业生产的年度波动，一定程度上也加重了农民负担。前几年一度由于农副产品价格下跌，生产成本增加，农民收入增长趋缓，有的地方出现了农民增产不增收，甚至减收的情况，但农民负担却没有适当调减，形成过重的负担压力。
2、“三乱”现象屡禁不止，社会负担增长过猛。
这几年，农民意见最大的问题是，一些地方在“人民事业人民办”口号的掩饰下，想方设法，巧立名目，向农民乱收费、乱集资、乱摊派，收费项目少则数十项，多则上百项。诸如各项达标升级活动，以及民间修庙宇、建祠堂、续家谱等，都要农民拿钱。有的地方在修建公路和水利设施时，只要农民出钱，以资代劳，不让农民出“两工”，而每个工的单价高达20 元。有些公共服务部门和机构，则借有偿服务之名，行乱收费之实。还有报刊订阅，名为“自愿”，实为摊派。在山东秋村，一年仅报刊杂志费一项就高达5000---7000元，人平5元左右，但是农民却看不到报刊杂志。在问卷调查中，有51.68%的农民反映，乡、村有非法向农民集资的做法，59.56%的人反映，所在乡和村有只收费不服务（如司法所的法律咨询），或服务收费过高和重复收费（如计划生育检查）的现象，21.44%的人反映，有要农民出资参加达标升级或评奖等活动。
3、价格政策执行不到位，农民隐形负担加重。
一方面，农产品收购部门没有严格执行按质论价和保护价政策，压级压价、限收拒收的情况仍然严重存在。有关主管部门控制农产品价格有方，而保护农产品价格则不力。在问卷调查中，72.19%的农户反映，在农产品收购过程中有压级压价的行为。另一方面，农业生产资料经营失控，价格上涨过快，假冒伪劣产品充斥市场，坑农害农的事件时有发生。在问卷调查中，72.31%的农户近年来买到过假冒伪劣种子、农药、化肥等农业生产资料，而得到过合理赔偿的只有13.79%。
4、村级财务管理混乱，集体资产大量流失。
由于村级财务管理混乱，没有严格的财务管理制度，或者执行不严，农民监督困难，致使不合理开支过大，加重了农民的负担。在某市某村，多年来一直没有建帐，根本无帐可查，而村干部则随意向农民收取各种费用，谁收就装入谁的腰包。值得注意的是，一些乡镇侵犯农民的生产经营自主权，以搞规模农产品产业为名；一些村组集体经营项目因经营管理不善、决策失误而亏损严重，给农民造成了沉重的外部债务负担。如河南王集乡，短短几年先后推广西瓜种植、塑料大棚蔬菜、种桑养蚕等数个项目，平均每个项目造成农民负债250万元；该乡的一个村响应县乡要求集体办企业的号召，仅一个工业项目造成村集体负债150万，彻底整垮了集体经济，造成村民人均“硬”负担30元。调研中农民还反映，有些村办企业实际上成了村干部的小金库，有的人甚至利用承包经营之机，化集体资产为个人资料，从而造成了大量集体资产的浪费和流失。农民不仅没有从这些项目中得到实际的经济利益，不少的村还因此而背上了沉重的债务负担，并最终转嫁到了农民的身上。
5、少数干部作风粗暴，违法违纪时有发生。
由于种种原因，目前一些地方确实存在着收费难的问题。但有些基层干部和工作人员政策水平不高，工作方法简单，作风粗暴，在收取税费的过程中，不时采取一些强制性措施，甚至非法动用专政工具，以至造成干群关系紧张，有的还引发致死人命的恶性事件。在问卷调查中，61.18%的农户反映，在向农收取钱物时，采用了强制的方式和手段。湖北梅县长岭乡某村民委员会公布的《关于今年夏征工作及清收历史欠款的有关规定》中，有如下一些具体规定：“未按时完成任务的每百元罚款20元，历史欠款收利息10%”；“清收欠款时，钱、油、麦、稻谷、牲猪等兼收，无以上实物的可将电视机、电风扇、煤气灶、机械等抵款，由清收小组当面作价拍卖”；“（若）个别农户拒不交，由村委会与乡文教组联系，由学校根据村上报欠款户子女名单，令其退学，否则抵扣民办教师工资，并对欠款户生活用电停止供电”；“对这次要征任务及历史欠款未完成农户，村委会将不为其办理任何手续，否则追究当事人的责任”。此外，一些基层干部腐败现象严重，进一步增加了农民的负担，农民对此反应十分强烈。
此外，基层政府机构臃肿，人员严重超编，带来巨大的人头费和组织运行费用等开支需求，给地方财政带来了极大困难，也为“三乱”现象的出现埋下了隐患。
二、农民负担形成的深层次原因
尽管导致农民负担过重的直接原因多种多样，不同地区、不同时期的农民负担的具体情况千差万别，但其深层次的原因主要是以下四个方面：
1、体制不完善
就农业内部体制而言，主要是农村分配制度存在严重缺陷。农民负担问题实质上是一个分配关系问题。农村实行家庭承包经营的体制以后，“交够国家的，留足集体的，剩余的都是自己的”逐渐成了农业中的一种基本分配模式。由于这种分配模式从根本上否定了平均主义的分配方式，对调动农民积极性和发展农业生产起到了重要作用。但是，由于产权不明晰，国家、集体和农民三者利益分配关系没有理顺，界定不清，界限不明，一些地方基层政府机构便以国家和集体利益代表的身份，凭借法律或中央赋予的权力，乘工作之便，从本部门的利益出发，利用农民对国家“交够”、对集体“留足”的承诺，提出诸多有可能加重农民负担的政策措施，有时对属于本身工作范围内不应收费的业务活动，也强行向农民乱收费，或者搭车收费，致使自上而下的侵权行为时有发生。此外，一些地方政府部门，对农村集体产权的独立性认识不足，通过行政手段向农民“伸手”，加重了农民负担。
就农业外部体制而言，财税管理体制和政绩考核制度的不完善是农民负担过重的主要制度原因。1994年国家进行了“分税制”改革，但由于此项改革并没有完全跳出财政包干体制的圈子，地方政府的财力有限，加上政府机构严重超编、行为不规范、缺乏约束机制、部门利益膨胀等原因，不少地方政府往往不得不通过增加预算外收入，来满足对资金的需求。在很多地方，尤其是一些经济比较落后的地方，还没有摆脱外延型经济发展的模式。对经济增长速度的追求，刺激了地方政府追求资本原始积累和争上项目的强烈欲望。加上自上而下的政府和部门进行的不切合实际的逐级考核制度，客观上使乡镇政府不能根据各自的实际情况自主地决定其资本积累速度和发展目标，而往往制定一些不切实际的发展计划，迫使基层政府和乡村集体组织，不得不依靠落后的农业和低收入的农民，去实现这些不切合实际的发展目标，导致一些政府部门侵占已经形成的农村集体资产，并想方设法多参与分配农民的农业生产剩余。一些基层干部一味追求政绩，急功近利，不考虑财力和农民心理及经济承受能力，大搞脱离实际的达标升级活动，劳民伤财，损害了农民利益，加重了农民负担。
2、政策不落实
为了减轻农民负担，保障农民合法权益，各级政府先后出台了一系列具体的政策。自1991年12月国务院发布第92号令《农民承担费用和劳务管理条例》，到现在已经有十多个年头。这期间，中共中央、国务院、全国人大先后颁布了30多项涉及农民负担的文件，中央各部委也发出了40多个有关治理整顿农民负担的文件，与此同时各级地方政府也相应出台了一些政策措施。如果政策能够切实得到执行，完全到位，农民的负担问题也不至于如此严重。例如，政府再三强调，要将“三提五统”控制在农民上年人均纯收的5%以内。这本是一种控制性指标，或者说是上限，但有的人却将此视为标准。于是就高扒面高估甚至虚报农民人均纯收入水平。本来，农业生产具有自然和经济双重风险，在因自然灾害减产减收，或因农产品价格下降而减收的情况下，按有关政策规定，本应减少农民的负担，但往往难以落实。再以农民负担卡为例：有关政策要求4月底必须发入到农民手中，但问卷调查的结果显示，到7月份，领到农民负担卡的农户仅有58.86%，未领到负担卡的有16.11%，而反映从来没有发过农民负担卡的农户竟高达21.90%。
3、法制不健全
在保护农民权益方面，我国出台的政策多，而立法则太少。从本质上讲，政策与法律有着相同的价值取向，代表着人民的共同利益，是党和政府发展、调控和保护农业的重要工具，农民也可以从政策与法律中分别享有政策性权益和法律性权益。但由于制定政策和法律的主体和程序不同，二者的作用和效力也存在着明显的差异。首先，政策具有较强的原则性，而法律则具有较强的可操作性。根据政策，农民可以享有诸多的政策性权益，但对于如何实现权益，往往缺乏明确的规定，从而使这些权益带有极大的原则性；法律不仅赋予了农民诸多的法律性权益，而且还为确保权益的实现，具体规定了相应的行为规范。其次，政策具有相对的松紧性，而法律则有严格的强制性。对于政策，人们理应执行，但在实践中，许多政策执行与不执行、执行得好与不好，除了作为考核干部政绩的依据外，很少有责任性规范，很少有规范性的依据去追究违反政策行为人的责任。与政策不同的是，法律具有严格的强制性，一经颁布实施，社会成员都应毫无条件地予以遵守，在法律面前，没有讨价还价的余地。如果行为人的行为违反了法律规定，就应承担相应的法律后果。因此，仅有政策是不够的。建国以来，我国颁发了一系列涉农法律和行政法规中，在规定农民承担一些特殊于其他社会阶层成员义务的同时，也规定了许多农民所享有的一些有别于其他社会阶层成员的特殊权益。但无论是法律保障的范围，还是法律保障的力度，农民所得到的保障远远少于社会的其他阶层。在减轻农民负担方面，中共中央、国务院曾多次作出决定，发出通知，但由于这些决定和通知中缺乏具体的责任性规范，因而实践中增加农民负担的现象仍然屡禁不止。
4、监管不得力
监督机制不健全，监管不得力，无疑是造成农民负担长期减不下来的重要原因之一。要使政策落到实处，要使法律发挥威力，必须以强有力的监管为保障后盾。并且，这种强有力的监督必须是全方位的，既要有政府职能部门以政策为依据的行政监督，也要有司法部门以法律为准绳的司法监督，还要有以公平、公正为原则的社会舆论监督和以基本权利为基础的群众监督。以上各方面的监督，各有其发挥作用的机制，是缺一不可的，否则，不可能形成一个完善的监督机制。由于种种原因，当前，我国农民合法权益保障机制和农民负担监督管理机制还很不完善。人治思想的影响和法制的不健全，使有关部门对侵害农民合法权益行为的制止和打击力度受到了影响，难以起到应有的警示作用。一些领导干部身上存在的官僚主义作风在很大程度上软化了行政监督机制。而在缺乏有效的司法监督和行政监督的情况下，社会舆论的监督和公众监督自然就要大打折扣了。另外，由于农民整体素质比较低，政治、经济地位不够高，组织化程度低，自我保护和寻求组织、法律保护的意识和能力不强，很多农民甚至对涉及自己切身利益的有关政策都不十分了解。我们的问卷调查结果显示，50.29%的农民不知道“三提五统”不得超过上年农民人均纯收入5%的政策规定，20.51%的农民不知道在其权益受到侵害时，去哪里反映和投诉。“官本位”思想对农村基层干部，尤其是村干部的影响较大，一些干部只对上负责，而对下不负责，不能够代表农民的利益，有的甚至为侵害农民利益的行为提供方便。
三、对策与建议
农民负担问题的严重性、普遍性和复杂性，决定了从根本上解决农民负担问题的长期性和艰巨性。只有标本兼治，才能彻底解决问题。就治本而言，最重要的就是加快改革的步伐，进一步完善农业及农村经济管理体制，消除现有的体制缺陷，改革农民负担管理办法，实现税费合一，公平负担。同时，要采取得力措施，加快农业和农村经济的发展，增加农民收入。当然，这都需要一个过程，并非一朝一夕的事情。我们认为，在当前的情况下，比较现实的选择是加大治标的力度，为治本创造必要的条件，同时，积极探索并逐步实施治本之策，从而最终实现标本兼治。为此，特提出以下几点建议：
1.强化依法治农观念，把减轻农民负担纳入法治的轨道
(1)加快立法进程，完善保护农民合法权益的法规体系。国家和各省已先后制定了不少保护农民合法权益的法规，但不集中，不系统，散见于各种法规，不便贯彻落实。而且其中不乏相互矛盾之处，个别规定与中央精神相违背。鉴于此项工作比较复杂，需要一定的时间，建议全国人大或省级人大，根据现行政策和法律，尽快把农民权益保障条例列入立法规划。
(2)加强法律、法规的宣传、普及工作。就目前来说，不仅要对农民进行普法教育，也要对农村基层领导干部、政府公务员进行依法行政的教育。建议以印发法规编篡、摘编或农民手册等形式，加大普法工作的力度，使广大的干部和群众，了解农民依法享有的权利和应承担的义务。
(3)根据我国有关法律规定，建议各基层人民法院派出巡回法庭，专门受理加重农民负担，侵害农民合法权益，和个别农民拒绝缴纳税费的案件，加大对违法案件的查处和打击力度，真正体现法律的威严。
2.改革现行的农民负担管理办法，建立农民合理负担新机制
要从根本上解决农民负担过重问题，必须从制度改革入手，进一步深化农业税费改革，以农村税费制度和粮食购销制度改革为主线，使农村产权制度、农村基层组织制度建设和乡村管理体制改革相配套，在规范政府行政机构、行业主管部门、乡村集体和个人经济组织行为的基础上，理顺国家、集体、农民三者之间的利益分配关系。在中央正式出台农业税费制度改革方案之前，可依据现行的政策、法规，对农民负担实行分项（税、统筹费、提留）、分级（乡、村）、分部门（税务、财政）管理的办法。
(1)国家税收由税务部门统一征管，并按照国家有关税法和政策的规定进行征收。尤其是农业特产税、屠宰税要严格执行据实征收的政策，严禁按户、按人或按承包土地面积进行平摊。
(2)五项统筹费实行预决算管理。由乡（镇）政府根据实际需要提出预算，经同级人大审议通过后，按所属各村近3年人均纯收入的平均数，合理地分解到村，再由村（经组）根据农户所实际从事的经营项目、收入情况、负担能力等，有差别地分解到农户，并作为承包合同的一项具体内容。乡镇分配到各村的统筹费总额度一定三年不变。考虑到农业生产具有自然和经济双重风险的特点，要进一步完善农民减收情况下的统筹费减免申报审批办法，建立风险共担机制。通过农业税制改革，要最终实现税费合一，取消统筹费。
(3)三项村提留费实行村集体经济组织自主管理。公积金、公益金和管理费的提取及使用，是集体经济组织内部的财务管理问题。村级提留应由村委会，根据国家有关政策和法律的规定、实际需要，及农民的实际负担能力等，提出年度预算，经村民大会或村民代表大会讨论通过后执行。村组干部的报酬实行基本工资和奖励的办法。在发展集体经济的过程中，需要集资的项目，要通过村民大会或代表大会讨论通过，资金使用情况进行严格审计。
3.加强村级财务管理，严格执行财务公开制度
要加强村级财务管理，就必须提高有关财务管理人员的基本素质和业务工作能力。乡镇基层政府有关职能部门要增强服务意识，加强对村级财会、统计人员的专业培训和业务工作的指导。同时，在执行财务公开制度的过程中，不仅要定期公布村组基本财务收支情况，而且要公布集体经营项目的盈亏、资产变动等情况。同时，要加强民主管理，建立健全村民理财小组，并确保充分发挥作用。目前，我国个别省市推广了“村帐乡管”的做法，与我国现行有关法律和法规的精神不相符，建议改“村帐乡管”为“村帐乡审”。这样既可以维护村集体经济组织的合法权益，也可以加强对村级财务的审计监督。
4.加强对农副产品及农业生产资料流通领域的管理，严格执行国家价格政策
(1)在农产品收购环节，成立由商检部门、物价部门、农技部门和农民代表联合组成的权威性农产品验质、定级、定价监督小组，彻底改变由收购部门在农产品验质定价方面，一家说了算的局面，真正做到按质论价，优质优价。
(2)技术监督部门和物价部门要充分发挥其职能作用，对农业生产资料经销单位定期进行质量和价格检查，严厉打击以假当真、以劣充优坑农害农等违法行为。
5.提高农民的组织化程度，增强农民自我保护意识和能力，完善农民负担监督机制
(1)成立农民协会。农民协会既是农民自己的组织，也是党和政府与农民群众之间进行联系和沟通的桥梁、纽带。在市场经济的条件下，要真正提高农民的政治地位和经济地位，有必要成立农民协会，并使之成为农民自身利益的保护者和农民的代言人。
(2)设立农民负担监测点，采取定期检查和随机抽查相结合的方式，对农民人均收入水平、负担项目、负担额进行客观、准确的监测。
(3)在各级行政监察机关和农民负担管理机构，设立农民投诉举报中心。举报中心要考虑到农村交通和通讯困难等实际情况，一方面要多种形式地接受举报和投诉，另一方面要设立流动站点，走近群众，积极地受理举报和投诉。
此外，加快农村基层政府机构改革，尽快实现定编减员，也是治弊之策。
我们需要清楚的是，上述诸建议的核心是依法治农，依法护农，依法发展农业。只有这样，才能够真正促进农业、农村和农民的进步和发展，解决好“三农”问题，也才能够从根本上减轻农民负担。
参考文献：
1． 姜国祥：“农民收入增幅持续下降的制度性原因分析——当前保护农民利益的深层思
考”，《华东师范大学学报》（哲学社会科学版），2004年1期
2． 田震、张国珍：“浅谈农民隐性负担重的原因及对策”，《农业经济》，2004年1期
3． 王宏：“全面建设小康社会的重点:增加农民收入”，《学习与探索》，2004年1期
4． 杨捷胜：“维护宪法尊严 减轻农民负担”，《中共山西省委党校学报》，2004年3期
5． 关贵珍：“农民负担如何才能保证不反弹”，《乡镇论坛》，2004年3期
作者简介：梅志罡，1968年生，河南新野人。华中师大中国农村问题研究中心在读博士，中心农村社会发展研究室研究人员。主要研究方向是公共政策与公共管理.